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Descentralización Regionalización
Por Humberto Ñaupas Paitán
PROBLEMA
Faltando 30 días para el referéndum el gobierno impulsa agresivamente la conformación de macroregiones y la población no
sabe sobre qué se va pronunciar; no sabe lo que es la región, las macroregiones, qué es la regionalización y qué
relación existe entre regionalización y descentralización. Hay una confusión grande incluso entre congresistas, la clase
política y ciudadanía en general entre lo que es la regionalización y la descentralización, incluso se evita hablar de
planificación regional; y todo por culpa de los técnicos del CND, quienes han concebido la regionalización y la
descentralización como un juego político, como un toma y daca, a espaldas de los intereses regionales y nacionales.
Ellos debieron haber realizado un trabajo serio, técnico-científico, sin apresuramientos, ya que la regionalización es
un proceso técnico- político, pero fundamentalmente técnico, que no puede darse al margen de la planificación regional
como ha sucedido con el Gobierno actual que aplica una política neoliberal que recusa a la planificación como
instrumento fundamental para lograr cambios y por ende el desarrollo económico y social.
Si Toledo, quisiera realizar una auténtica regionalizaciòn y descentralización del Perú, hubiera reformado la
Constitución del 93, recogiendo el espíritu regionalista y descentralizador de la Constitución del 79, pero sólo han
dictado normas que se ajustan al modelo neoliberal como: Ley de Reforma Constitucional, sobre Descentralización No
27680, que no menciona para nada lo que es la regionalización y menos aun habla de la planificación regional; la Ley de
Elecciones Regionales No27683,Ley de Bases de la Descentralización No 27783, Ley de Demarcación y Organización
territorial No 27795, y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de regiones No28274.
Si el gobierno de Toledo quisiera dar un paso histórico en la descentralización, que por mucho tiempo el pueblo ha
exigido para corregir el asfixiante centralismo, debería recoger las experiencias y trabajos realizados durante los
gobiernos de Acción Popular y del APRA, aunque se hayan cometido algunos errores como el apresurar el proceso, creyendo
que el problema de la Regionalización y Descentralización se resuelve con normas legales como la Ley del Plan Nacional
de Regionalización No 23878 y la Ley de Bases de la Regionalización, No 24650 que se promulgaron durante los gobiernos
de Fernando Belaunde Terry y Alan García, respectivamente, en base al mandato de la Constitución Política del 79.
La Regionalización que promueve el CND es un parto de los montes porque no toma en cuenta las experiencias históricas,
en el Perú y el Mundo. Si la regionalización fue una aspiración, y sigue siéndolo, de los pueblos pobres y olvidados del
tercer mundo, porque se concebía como el instrumento fundamental para corregir el crecimiento desequilibrado y desigual,
que impuso modelos de crecimiento colonial-mercantil y de industrialización por sustitución de importaciones ,muy en
boga, en las décadas del sesenta y setenta del siglo XX, cómo puede ahora plantearse una regionalización, sin
planificación regional, es decir sin estudio técnico de conformación de regiones, de demarcación territorial, de
redistribución del patrón poblacional y sin regionalizar las políticas globales y multisectoriales?. Por favor no
pongamos la carreta delante de los caballos.
Hay aportes históricos que no pueden ser arrojados alegremente por la ventana, porque ya no está de moda la
planificación económica y la planificación regional, que fue desactivada por el prófugo ex –Presidente Fujimori,
obedeciendo los dictados del Fondo Monetario Internacional, como es la propuesta científica que hiciera Henry Meót y
Sergio Domicelj al Primer Seminario Internacional sobre Planificación Regional y Urbana, 1972 (1) así como la propuestas
del Dr. Javier Pulgar Vidal, sobre la Regionalización Transversal en el Perú, que hiciera en el año1978, planteando 7
regiones.
EL MARCO CONCEPTUAL DE LA REGIONALIZACIÒN Y DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Antes de hablar de los antecedentes históricos de la regionalización y descentralización, en el Perú y el Mundo creo
pertinente establecer un marco conceptual y metodológico básico para que los técnicos, funcionarios, congresistas,
políticos y ciudadanos podamos entendernos y apoyar, si fuera el caso, la regionalización que ahora se pretende aplicar
al susto.
Los conceptos básicos para la regionalización y descentralización son: región, capital regional, planificación regional,
regionalización, gobiernos regionales y descentralización.
Región:
“La región siendo el elemento central del proceso de regionalización, requiere de una clara conceptualización y
formulación en concordancia a lo que señala la Constitución, que establece: “las regiones se constituyen sobre la base
de áreas contiguas e integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente. Conforman unidades
geo-económicas”.(Plan Nacional de Regionalización).
“La región es una área caracterizada por unas actividades comunes, intereses ligados y organización adecuada merced a
las comunicaciones que la enlazan a los centros urbanos” (Dickinson:30).
La región es un espacio geo-económico preciso pero inestable que posee las siguientes características: identificación
cultural entre los habitantes de la región; existencia de un centro urbano que organiza el espacio y funcionamiento
dentro de una economía global”.
Como síntesis de las tres definiciones anteriores, podemos decir que la región es un espacio
geográfico-económico-político -social que tiene unidad con respecto a un centro regional y un sistema de centros
poblados urbanos y rurales y que además están integrados por lazos culturales, histórico-sociales.
Macroregiones:
Son unidades geoeconómicas de mayor magnitud, que comprenden un conjunto de regiones y subregiones que guardan cierta
unidad geográfica, económica histórica y socio-cultural, que es deseable para lograr una mayor capacidad de gestión y de
aprovechamiento integrado de los recursos naturales, humanos, económicos y tecnológicos. Brasil sobre 26 Estados
federales ha demarcado 5 grandes macroregiones.
Capital regional:
Según R. Blanchard, citado por Dickinson, la capital regional:”se considera como tal a una ciudad que debe su
importancia a su población y su prosperidad, a su antigüedad y significación histórica (y generalmente, a ambas causas a
la vez) y a que continúa siendo, como lo era ya, el centro de la región”(Dickinson,31).
La determinación de la capital regional es producto de un proceso de evaluación para no cometer errores que frenen el
desarrollo de los pueblos de la región. Como ejemplo podemos citar el caso de Moyabamba, capital de la región de San
Martín que es una ciudad de gran significación histórica, pero que debido a una serie de factores geográficos, ha
quedado relegada con respecto a Tarapoto, que es una verdadera “chef-lieu”.
Planificación Regional:
No se puede hablar de planificación nacional, global, bien orientada hacia el desarrollo integral si no se utiliza la
planificación regional como instrumento básico para alcanzar los grandes objetivos estratégicos. La introducción del
factor espacial es fundamental tanto en la planificación nacional como en la planificación sectorial.
El factor o variable espacial se refiere a la población, los recursos naturales, la producción, distribución y consumo
de bienes y servicios que se dan en un espacio geo-econòmico.Pero estos elementos de la planificación no se dan
uniformemente distribuidas, razón por la cual es necesario conocer las diferencias para una mejor y racional
utilización.
La falta de planificación tanto nacional como regional, sumada a otras taras de nuestro sistema económico han dado lugar
a crecimientos desiguales y desarticulados entre las diferentes regiones de nuestro país. La planificación regional es
el proceso técnico, social y político que está orientado a minimizar las brechas del desarrollo desigual entre las
regiones de un país y a nivel intraregional, es decir a nivel interior, entre los centros poblados de la región.
Su objetivo es viabilizar la regionalización, establecer las políticas de regionalización y por ende servir a la
descentralización administrativa. Además debe propender a integrar los procesos de desarrollo regional en función de la
economía nacional, para el logro de los grandes objetivos nacionales, finalmente busca la utilización racional de los
recursos naturales, humanos, económicos y tecnológicos.
Regionalización:
Si la planificación regional es un instrumento de la planificación nacional y sectorial, que sirve a la regionalización,
ésta a su vez se convierte en un “instrumento necesario e indispensable para alcanzar el desarrollo nacional, no servirá
únicamente para atender los reclamos de las provincias sino que su objetivo será el de evitar que el crecimiento
atrofiado y desigual continúen minando el esfuerzo nacional…”(Plan Nacional de Regionalización).
En este sentido la regionalización hace factible y operativo el desarrollo nacional mediante el establecimiento de
unidades administrativas de nivel intermedio entre el gobierno central y los gobiernos locales, llamados gobiernos
regionales, previa creación de las regiones.
La regionalización obedece a un conjunto de criterios o lineamientos de carácter geográfico, administrativo y
económico-financiero, para que se generen “un sistema de regiones en el que cada una de ellas tenga un rol definido en
el contexto nacional, permitiendo su articulación tanto transversal como vertical a base de la complementariedad de las
producciones de cada región natural; para lo cual es necesario utilizar ciertos criterios”(Plan Nacional de
Regionalización).
Entre los criterios geográficos que se deben tener en cuenta los más importantes son: físico geográfico, desarrollo
nacional regional, contigüidad territorial y homogeneidad relativa, regionalización dinámica y procesal, accesibilidad
existente y potencial, existencia de ciudades de importancia regional, integración histórica y cultural, potencialidad
de recursos naturales, organización económica, medio ambiente, viabilidad política, seguridad nacional y geopolítica,
adaptabilidad a la actual demarcación política.
Gobiernos Regionales:
Los gobiernos regionales son organismos políticamente descentralizados y gozan de autonomía para la toma de decisiones
en materia normativa y ejecutiva, así como en lo económico y administrativo.(Plan Nacional de Regionalización).
Descentralización:
La descentralización es el proceso permanente de transferencia de funciones del poder central a los gobiernos regionales
y locales, con el propósito de lograr una desarrollo armónico y proporcional entre las regiones y demás
circunscripciones territoriales y el desarrollo integral del país. “La descentralización es una forma de organización
democrática, de carácter obligatorio que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que
permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional, hacia los gobiernos
regionales y locales”(Ley de Reforma Constitucional).
ANTECEDENTES
A Nivel Mundial
La planificación regional, la regionalización y la descentralización son fenómenos técnicos-políticos y administrativos
relativamente recientes, que tienen su origen a principios del siglo XX y de manera firme con el establecimiento de la
planificación nacional y regional en la ex –URSS,a raìz del triunfo de la revolución bolchevique en 1922.El Plan
Regional de electrificación de la URSS, es considerado como el primer plan regional del mundo. La segunda experiencia se
dio con la TVA (Tennessee Valley Authority)o Autoridad para el Valle de Tennessee, en los USA, en el año 1936, cuyo
objetivo fundamental fue utilizar racionalmente los recursos hídrico-energéticos del valle Tennessee.
En Francia, la regionalización se expresa mediante el regionalismo que es un movimiento que busca implementar las
regiones es decir unidades administrativas de mayor magnitud que los departamentos y la descentralización de las
actividades administrativas, económicas y sociales controladas por la capital…”(Dickinson,305).El régimen de Vichy
estableció en 1942, 18 regiones sobre los 96 departamentos de Francia.En la actualidad tienen 22 regiones.
En Estados Unidos los procesos de regionalización se inician con la creación del Comité Ordenador de Recursos del país,
en 1933, a raíz del gran crack del 1929-32.Además de la Conocida TVA, se organizaron Comisiones de Ordenación Regional
en cada uno de los Estados a excepción de Deleware. Las más importantes han sido las del Estado de Nueva York, Chicago,
San Luìs, Los Ángeles, Massachussets, Washington-Baltimore-Annapolis, etc. Renner y otros presentaron una propuesta de
regionalización del país en 1936 con 12 regiones en los 48 Estados, que tiene la Unión.
A Nivel Latinoamericano
Los primeros países latinoamericanos que utilizaron la planificación regional, fueron Brasil, Chile, Perú y Venezuela,
con el propósito de dividir el país en regiones geoeconómicas, como medio para lograr una distribución espacial más
homogénea del desarrollo, minimizando las brechas en el desarrollo interregional y maximizando el desarrollo
global.(Neira,1974:240).
Después de la II guerra Mundial varios países de latinoamericanos crearon autoridades regionales a semejanza de la TVA,
que hemos visto; algunas de ellas dependientes del gobierno central y otras dotadas de diversos grados de autonomía, con
el fin de ejecutar ciertos proyectos de propósitos múltiples.
En Brasil, en 1948 se creó la Superintendencia de Desarrollo del Valle del río San Francisco (SUVALE), con el fin de
ejecutar obras de regularización de riego y navegación, así como desarrollar programas de electrificación y colonización
(Neira,1974: 241).
En México, a partir de 1951 se crearon Comisiones Federales para el estudio y ejecución de Planes de desarrollo
hidroenergéticos y colonización en las cuencas hidrográficas de los ríos Fuerte, Balsas, Papaloapan,
Girijalva-Usumacinta, Lerma-Chapala-Santiago, Panuco y el Valle de México.( Neira,241).
En Colombia en 1954 se creó la Corporación Autónoma del Valle del Cauca (CVC),en 1960 la Corporación de los valles del
Magdalena y el Sinú, en 1961 la Corporación Regional de la Sabana y de los valles de Ubaté y Chiquinquirá;en 1964 la
Corporación Regional del Quindío,en 1965 la Corporación de la meseta de Bucaramanga y en 1968 la Corporación Nacional
del Chocó. Todas ellas estaban orientadas a ejecutar planes de desarrollo hidroenergéticos y construcción de
infraestructura. (Neira,1974: 241).
En Venezuela también se crearon entre 1960 y 1964 cinco Corporaciones nacionales y regionales: la Corporación Venezolana
de Guayana, Corporación Regional de Zulia, Corporación Centro-Occidental, los Andes y la Nororiental; de éstas la más
importante es la Corporación de la ciudad Guayana que ejecutó un plan de desarrollo industrial, en base a la planta
siderúrgica de grandes dimensiones, dos plantas hidroeléctricas, una planta de aluminio y la creación de la ciudad de la
Guayana, que entre 1960 y 1970 ha alcanzado 150,000 habitantes.
Chile, Estado fuertemente centralista, logro a partir de 1965 regionalizar las 25 provincias del país en 11 regiones y
una zona metropolitana, para lo cual se creó ODEPLAN. Posteriormente en cada una de las regiones se creó las Oficinas
Regionales de Planificación ORPLAN. A decir de Neira: “Mediante este esquema Chile logró avanzar técnicamente más que
ningún otro país de América Latina.”
A nivel del Perú
En Perú con la creación del Instituto Nacional de Planificación INP, en 1962 y el impulso que le dio el gobierno militar
del General Velasco a la planificación nacional y regional, se dieron pasos muy importantes como el establecimiento de
cuatro macroregiones: Norte, Centro, Oriente y Sur. El INP, durante la Jefatura del Gral. Jorge Chávez Quelopana se
planteó la necesidad de introducir la variable espacial en la planificación nacional; sostenía que el fracaso de la
planificación anterior se debía a la omisión de la planificación regional; el desarrollo nacional, decía, se realizará
mediante la reestructuración de la ocupación del territorio, por tanto se definirán las áreas y asentamientos de acción
prioritarias, la localización de las actividades productivas y servicio, las principales relaciones urbanas,
interregionales e intraregionales.
La planificación nacional y regional se planteó entre otras preocupaciones la redistribución territorial de la
población, la orientación y control de las migraciones, el desarrollo rural integral e integrado, el planteamiento de un
sistema de ciudades jerarquizada y en base a la teoría del lugar central planteado por Walter Chistaller. Todos estos
aspectos pueden ser consultados en el trabajo presentado por Henry Méot y Sergio Domicelj.
Por qué no es viable el referéndum por el Si
*Porque debemos exigir que la descentralización se haga luego de la demarcación de las regiones, y macroregiones, tarea
que compete a una Comisión Nacional de Regionalización y Descentralización.
*Porque se debe restaurar la Planificación Económica Nacional y los otros niveles de la planificación: regional y
sectorial, ello implica la recusación a fondo a la política neoliberal, impuesta por el FMI, brazo legal de las
Corporaciones Multinacionales, disfraz actual del imperialismo.
*Porque tenemos derecho a una regionalización y descentralización que resuelva nuestros álgidos problemas como es el
desempleo y subempleo y esto pasa necesariamente por una autentica planificación nacional, regional y sectorial.
*Porque las macroregiones que se quieren crear se basan en demarcaciones territoriales que responden a intereses
coloniales y neocoloniales.
*Porque dispondremos del tiempo necesario para definir las regiones, sobre las propuestas históricas que se han hecho
hasta el momento, entre las cuales cabe destacar las del Dr. Javier pulgar Vidal, insigne geógrafo de reconocido
prestigio nacional e internacional, la propuesta del gobierno de Acción Popular, la del Gobierno Aprista y la propuesta
del Ing. Hugo O’Connor.
Què Hacer?
Para retomar el camino de una auténtica descentralización con regionalización nos adherimos a la propuesta que hace el
Ing.Hugo O`CONNOR Salmón en la conocida página web: www.encuentroperu.org/regionalización.htm
Formación de un Comisión Nacional de Regionalización y de Descentralización, constituído por Profesionales de alto
nivel, de diversas disciplinas como: geógrafos, sociólogos, economistas, ingenieros, arquitectos, que realicen la
actualización de los estudios sobre planificación regional, actual demarcación territorial y ocupación poblacional del
territorio. “Este organismo sería responsable de formular una propuesta integral de regionalización sobre la base de
criterios mínimos que debería reunir cada demarcación regional, que propicie el manejo regional de cuencas hidrográficas
y proponga un Plan de Reocupación del Territorio”.
Difusión de la propuesta por los medios de comunicación masiva.
Debate público organizado a nivel de gobiernos locales, provinciales y departamentales.
Aprobación de las enmiendas por el Comisión Nacional de Regionalización.
Referéndum Nacional
Aprobación de la Ley de Regionalización, por el Congreso de la Repùblica.
Nuestra Propuesta:
Retomando la propuesta del gran amauta Dr. Javier Pulgar Vidal y otras similares nosotros proponemos una regionalización
de carácter transversal con excepción de una región metropolitana , amazónica y sur con 8 regiones, con carácter de
hipótesis de trabajo.
I. Región Fronteriza Norte: Departamentos de Tumbes-Piura-Lambayeque-Cajamarca y Amazonas.
II. Región Mochica-Chavin: Departamentos de La Libertad, Ancash, excepto provincia de Bolognesi-Dpto de San martín y
Huánuco, más las provincias de Padre Abad y Coronel Portillo de Ucayali.
III. Región Metropolitana: Dpto de Lima más la provincia de Bolognesi de Ancash.
IV. Región Wanka-Centroriental: Dptos de Pasco,Junín y Ucayali, con sus provincias de Atayala y Purús, más el sector
norte de la provincia de la Convención del Cusco.
V. Región Paracas-Wari-Inka: Dptos de Ica-Huancavelica-Ayacucho-Apurímac-Cusco, menos la provincia de Tayacaja de
Huancavelica,menos el sector noroeste de la provincia de Huanta, las provincia de Paucar del Sara y Parinacochas de
Ayacucho y menos el sector norte de la provincia de La Convención del Cusco.
VI. Región Litoral- Sur: Dptos de Arequipa, Moquegua y Tacna, más las provincias de Parinacochas y Paucar del Sara Sara.
VII. Región Tiawanako-Antisuyo: Dptos de Puno y Madre de Dios.
VIII. Región Amazónica: Dtpo. De Loreto.
NOTAS EXPLICATIVAS
( * ).-El autor es Doctor en Ciencias de la Educación, Bach. Académico en Geografía por la U.N.M.S.M.y Profesor
Principal de la UTEA.
( 1 ).-El Primer Seminario Internacional sobre Planificación Regional y Urbana se llevó a cabo desde el 17 al 22 de
abril del año 1972, en Viña del Mar (Chile), auspiciado por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales
(ILDES) y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES).
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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MEÓT Henry y DOMICELJ Sergio (1974) Cambios Estratégicos en la Ocupación del Territorio: Algunas Cuestiones Derivadas de
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NEIRA, Eduardo (1974) Las Políticas de Desarrollo Regional en América Latina. En : “Planificación Regional y Urbana en
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REFERENCIAS ELECTRÓNICAS
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En: www.encuentroperu.org
Ley de Reforma Constitucional (2002)en: www.ofimatic.cnd.gob.pe
Ley de Elecciones regionales (2002) en: www.ofimatic.cnd.gob.pe
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Ley de Demarcación y Organización Territorial (2002) en: www.ofimatic.cnd.gob.pe
Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (2004) en:
www.ofimatic.cnd.gob.pe
Expedientes aprobados para la Regionalización (2005)en: www.cnd.gob.pe